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上海自贸区:眺望新一轮改革开放

2013-09-11 16:24:32 来源: 中国经济周刊(北京)
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自贸区的建立将有助于上海发挥其在全国经济发展乃至世界经济发展中的职能。此次服务贸易的开放成为自贸区产业开放的重点,这将使中国未来在国际高端分工地位上占很大的优势。

上海浦东,从杭州湾北岸洋山港临港新城出发,一路北上,直至长江南岸外高桥港区码头,4处海关特殊监管区域,大约28.78平方公里的土地,即将挂牌成为中国大陆首个自由贸易试验区(简称“自贸区”)。

“目前国务院已经批准成立,全国人大也已授权进行法律调整,挂牌后就可以运作。从批复意见来看,应该是在10月1日开始施行。”国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任隆国强告诉《中国经济周刊》。

有消息称,上海自贸区将于9月27日正式挂牌成立,届时,上海市副市长艾宝俊将出任自贸区管理委员会主任。

7月3日,国务院正式批准设立“中国(上海)自由贸易试验区”,这是中国启动新一轮改革开放的标志性试点。消息一出,自贸区概念股连续数个彪悍涨停。

但与股市的大热相反,上海市官方的表现审慎、低调,至少在目前,具体的方案仍未公布,相关配套细则仍在研究。

28.78平方公里的试验田

国务院划定的上海自贸区,包括洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区、外高桥保税区、外高桥保税物流园区等4个海关特殊监管区域,面积为28.78平方公里。资料显示,目前,这一区域贸易成交额超过1万亿元以上,上海港已连续两年蝉联集装箱吞吐量全球第一。

据悉,上海最初希望争取将整个浦东新区都纳入自贸区范围内。“但这样一来,区域太大,管理的难度就会加大。最后决定先小面积进行试验,等经验成熟之后再推开。”中国国际经济交流中心教授王晓红向《中国经济周刊》介绍说。

根据媒体的公开报道,上海的申报方案涉及投资、贸易、金融、行政法制等多项改革试点,拟通过两三年的试验,推进服务业的扩大开放和投资管理体制的改革,加快探索资本项目可兑换和金融服务业的全面开放,以及综合实现一系列创新改革目标。

在贸易领域,上海自贸区将实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的创新监管服务新模式。“凡是进入这20多平方公里区域的货物都是零关税,出了这个区域要实行出口退税,但进入国内消费,要重新征税。”对外经贸大学WTO研究院院长张汉林向《中国经济周刊》表示,这将使贸易更加自由和便利。

在扩大投资领域,探索负面清单管理模式成为亮点。 “在这里,工商注册登记更加便利,对外国投资者实行负面清单管理,就是‘非禁即入,凡是法律法规没有禁止的,都列为开放’。负面清单式的开放方式,是一种准入前的国民待遇尝试。”

金融领域的开放则成为试点中最受关注的焦点。申报的方案明确表示,在区域内实现金融市场利率市场化,金融机构资产方价格实行市场化定价;在风险可控的前提下,在区域内对人民币资本项目可兑换进行先行先试;允许符合条件的外资金融机构设立外资银行;离岸金融业务亦被列为金融领域开放的重要部分。

商务部国际贸易经济合作研究院副院长邢厚媛接受《中国经济周刊》采访时表示,这种创新不只是让渡税收的优惠,而是率先开放、探索在这个特殊的区域内实行新的管理模式。

“究竟是要政策优惠还是要改革?改革究竟要改哪里?” 张汉林说,这是关键。

张汉林认为,试验区真正的“本事”是靠自身的改革,而非政策的优惠。但他同时也担心,到最后,上海自贸区会不会也只是沦为政策优惠的受益者。“例如,当年浦东新区在刚设立的时候,也立志要改革创新,但发展到现在,它的管理体制同样的臃肿,看不见所谓便捷的管理和服务,看到的还是官僚。”

据上海市市长杨雄透露,3月初,国务院总理李克强在上海外高桥保税区调研时,一再问他,上海是不是要改革?他回答,上海没要政策,上海要改革。杨雄的态度很坚决。“上海希望通过自贸区建设,在体制机制上有新的突破。”

当然,这也是7月3日国务院会议上总理的明确要求。

“试验本身是一个探索的过程。在这个综合试验过程中,有些东西并不是在一开始就有定论。”邢厚媛说,目前只是批准建立,给出了一个方向性的框架,“在这个大框架里,需要做的文章太多,各方面的制度要在不断推进中完善。”

李克强力排众议

上海关于设立自贸区的探索,历时已久。

2010年11月,《中国经济周刊》对此曾进行过相关报道:早在2009年,中国生产力促进中心协会起草了一篇题为《关于中国在浦东建立自由贸易区设想》的文章,报给了时任总理温家宝。温家宝非常关心,亲自批示将“自由贸易区”改为“自由贸易园区”,并请国家发改委等有关部门联合组织、调研。次年11月,国家发改委、国务院发展研究中心等部门对上海浦东新区建设自由贸易园区进行实地调研。

“那个时候,专家们呼吁,在综合保税区的基础上逐步建立更加便利的自由贸易区。” 北京大学教授、中国区域经济研究中心主任杨开忠对《中国经济周刊》说。

当时,上海方面的相关负责人也较为乐观地告诉《中国经济周刊》,中央来上海调研,说明上海有机会进一步获得实质性的“先行先试政策”。

但在那之后,再未有获得“实质性进展”的进一步消息,直至2013年3月新一届政府上任。

3月末,李克强总理在上海外高桥保税区调研时明确表示,支持上海积极探索,在现有综合保税区基础上,研究如何试点先行,建立一个自贸区,进一步扩大开放,推动完善开放型经济体制。

李克强认为,中国走到了这一步,就该选择一个新的开放试点。而上海完全有条件、有基础试验这件事。

此后,上海推进建立自贸区的步伐明显加快。不过,这个过程并不是一帆风顺。

在媒体的公开报道中,上海的自贸区计划曾招致多部门反对。在方案征求意见阶段,多部门亦提出了许多不同意见。李克强最后力排众议,终使自贸区方案获批。在《中国经济周刊》的采访中,多位受访者证实了这种说法。

“的确,在这个过程中,有不同声音。主要是大家对中国未来的经济形势、整个国家未来面临的挑战、产生经济危机的潜在风险,以及这个国家目前的专业监管能力等等的判断并不一致。但是,什么都等万事俱备也不太可能。” 杨开忠认为,从长远来看,中国确实应该更加开放。

在杨开忠看来,新一届政府的经济政策主要内容应有三点:一是市场化改革;二是打造中国经济的升级版;三是促进中国的崛起,提高中国在东亚经济和世界经济中的地位和作用。

杨开忠认为,开辟自由贸易区,对中国经济的发展意义重大。

提高开放层次和水平

与国际接轨

地方和部委之间的争论焦点在哪里?

“金融开放、负面清单式的外资管理、给予准入前国民待遇等等这些问题都很敏感。”根据邢厚媛的分析,一方面,我们国内的相关行业能不能经受得住冲击,这是主管部门必须要考虑的风险问题。另一方面,这种开放式的给予外资更多自由和便利的新管理模式也在考验政府的管理能力。“基于风险的考虑产生争议,是正常的。”

国家发改委学术委员会秘书长张燕生认为,在这些敏感问题上,上下应该要取得共识。所有的中央部委实际上承担的是国家改革开放的重任,地方与部委之间既有矛盾,又有共同的责任,一些部门的反对有其合理性。“他们反对的不是开放的尺度问题,而是,上海究竟有没有想明白要做什么。是沿着1978年以来35年的老路走一小步,还是探索新35年高标准改革、高标准开放和高标准发展的新模式而向前迈出一大步?”他相信是后者。

邢厚媛说:“从全局的角度,我们确实需要一块试验田,探索通过改革和开放给我们新的经济增长带来活力的路径。”

因此,监管是必要的。

张汉林提醒说,必须要建立一个对资金、资本进出的良好的监管体系。“不能失去监管,这是最重要的。”

“但监管到什么程度,这是个问题。”王晓红认为,发达国家开放了这么多年也没乱,中国不必过于担心。中国不提高国际化水平就没有前途,中国的当务之急是提高开放的层次和水平,包括体制、机制、法制等方面进一步与国际接轨。

“着眼于全国新一轮的改革开放”

从全球经济的大形势来看,自贸区的设立可谓是意义重大。

邢厚媛向《中国经济周刊》分析了更为客观、复杂的全球大背景:当前的经济全球化虽然在发展,但多边贸易体制遇到很多障碍和困难,多哈谈判没有取得新的突破,区域贸易协定则在加强,特别是由美国推动的跨太平洋伙伴关系协议(TPP)谈判中,中国有被边缘化的危险。与此同时,发展中国家在利用外资方面的政策竞争在加剧,一些国家的成本要素优势逐渐显现,而中国的优势在下降,资本向外转移已经出现苗头。

从国内看,绝对优势在下降的同时,政府的管理效率在停滞。沿海方面该用的政策都用完了,这些政策在向中西部地区推进之后,东部地区的吸引力在下降,缺乏新的增长点。大家都意识到,原来的模式不可持续,可新的模式在哪里?靠什么?大家都说靠创新,但是创新要有动力,要有相应的政策环境,这些也都不足。

“此背景下,中国必须要推动新一轮的改革和开放,立足于综合优势,向改革要效益。”邢厚媛说,基于这样的国际、国内环境,中国需要一次新的像改革开放初期那样的顶层设计和推动力。这个推动力仍要回到对外开放和对内改革上来。

“这个时候的中国急需回到改革开放初期那样如沐春风的市场活力。”在邢厚媛看来,中国所有以试点为基础的对外开放战略和步骤,都要放到这个大环境里来考虑。“上海自贸区的试验与我们下一轮扩大区域开放,提升开放水平,推进政府管理体制改革是一体化的。”

但自贸区所涉及的开放究竟到什么程度,底线在哪里?王晓红认为:“步子肯定要迈得更大,在改革改不动的时候,用开放来促进改革,用开放型经济产生的新的经验和模式,倒逼国内的改革。”

这是我们曾经用过的经验。但现在所面临的挑战显然更严峻。

“新一届政府所面临的挑战,是高标准的改革、高标准的开放、高标准的发展。上海自由贸易区是一个迎战的试点。” 张燕生向《中国经济周刊》解释说,“在这28.78平方公里的试验区,金融的开放、投资的开放、服务业的开放乃至整个市场体制的发展方向都要是高标准的。”这是上海自贸区必须承载的重任。

“上海自贸区的建设,必须要着眼于全国的发展、着眼于全国新一轮的改革开放。”隆国强表示,这是为什么取名为“中国(上海)自由贸易试验区”,而非“上海自由贸易试验区”的原因。

为什么是上海?

受访者回答说:当然是上海。

上世纪90年代初,站在黄浦江边的邓小平不无遗憾地表示,设立第一批特区的时候没有考虑上海是一个失误。

张燕生给出的解释是:“上海是中国的龙头,当然要走在中国的最前头。”

杨开忠分析:“这与上海在我们国家的经济地位、金融地位、贸易地位息息相关。而且,上海拥有庞大的长三角经济腹地。”

上海有很好的底色。1990年初,借着浦东的开发,上海成为了中国举足轻重的经济重地。2010年以后,中央陆续批复上海为国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心和国际物流中心(即“四个中心”)。

然而,近几年,上海经济一路下滑。2011年,上海GDP增速为8.2%,全国倒数第二;2012年增速为7.5%,位居全国末位。究其原因,有大环境的影响,也部分源自对落后产能的主动淘汰。

增长放缓的上海一直在寻找新的增长动力。“四个中心”曾被视为重要的政策红利支持,但一直缺乏一个可以承接政策创新的载体,自贸区于是被寄予了厚望。

邢厚媛告诉《中国经济周刊》,在陷入了长久的增长乏力之后,对上海扩大开放、深化改革的声音其实一直存在。“最早在浦东开发时就有关于深化金融改革、设立离岸金融中心的说法;而在虹桥周边搞更加开放的自由贸易功能区的探索也一直没有停止。在上届政府任期的十年内,乃至上上届政府都提到过。”

邢厚媛认为,新一届政府能够在十八大之后把上海自贸区的设想加快推进,并演变成现实,实属众望所归。“这是很多人的智慧经过长期思考形成的结果。”

在批复方案的国务院常务会议上,李克强指出,设立上海自贸区将是本届政府打造中国经济升级版的重要举措。

在王晓红看来,自贸区的建立将有助于上海发挥其在全国经济发展乃至世界经济发展中的职能。“这对整个长三角的产业转型升级,尤其是服务业的国际化将有非常大的带动作用。”她分析,中国服务业的开放明显滞后,此次服务贸易的开放成为自贸区产业开放的重点,这将使中国未来在国际高端分工地位上占很大的优势。

上海身后的争夺战

在上海之后,天津和广东都在力争第二个“自贸区”。

天津方面透露,具体方案已经上报国务院。而广东省省长朱小丹亦向媒体证实,广东省政府给国务院的请示已经正式上报,南沙、前海、横琴将申请设立国家自由贸易区,并将其定位为“粤港澳自由贸易区”。

谁将成为继上海之后的第二个自贸区,仍是未知数。“但无论是天津还是珠江三角洲的申请都肯定会成功,只是时间的问题。”杨开忠说。

在杨开忠看来,“自贸区绝不止上海一个,也不会仅限于沿海,在内陆以及边疆地区均可考虑。”从区域布局上看,除上海之外,环渤海地区的天津、珠三角的广州、海西经济区的厦门,都可考虑设立。同时,根据发达国家的经验,促进区域的协调发展,也可在相对落后的地区,逐步考虑、规划一些自由贸易区,“例如重庆已成为内陆非常重要的贸易口岸,开辟自由贸易区在未来也是有可能的”。

事实上,杨开忠所提及的这些地区都向中央表达了强烈意愿。早在2005年,上海、深圳、天津、成渝地区等地都曾向国务院及各部委提交了关于保税区转型自由贸易(园)区的建议。之后,国家发改委、国务院发展研究中心先后多次到这些地区进行调研。

最终,上海拔得头筹。

“李克强总理两次到上海都讲到,上海要率先推进和实行,至于何时将这些改革的红利分享到其他地方,那只是时间问题。”邢厚媛说,“打造对外开放新高地的探索,一个肯定不够。但究竟需要几个,如何安排,中央一定会统筹考虑。”

王晓红建议,“不仅要在发达地区探索自由贸易园区的模式,还要探讨欠发达地区如何通过开放来促进经济水平的快速发展和提升。”例如,针对中缅印孟经济走廊,在边境地区云南保山设立一个自由贸易园区。

隆国强指出:“在全国设立园区不能一刀切,每个地区设立的园区也不能照搬照抄。每个地方要从各自的实际情况出发,从省情、区情以及各个地区不同的比较优势、各自所处的发展阶段,以及在国家发展中的地位等角度出发,细化和设计政策。我们现在需要做的非常重要的一件事,就是从全局的高度来设计不同地方的不同试验园区。”

其实不只是内地的城市,上海自贸区获批的消息出来之后,香港也倍感压力。香港《南华早报》这样表达了港人的担忧,上海这一自由港将成为推动跨国商品和资本自由流动这一重要政策改革的“试验田”,这可能会令香港对中国经济的传统贡献黯然失色。

作为全球最大的自由贸易港,香港越来越依赖于中国内地的消费。香港人担心,上海自贸区的设立,或将削弱香港的优势。

“当然会对香港带来一些挑战,这是必然的。”杨开忠说,“从长远来看,上海的优势会逐步显现出来。但香港与上海毕竟各有其腹地和特色,相互之间有竞争,也会有协同。”

不过,张汉林认为,于香港而言,比担忧更实在的是做好自己。“香港是一个自由港,比上海自贸区的20多平方公里大太多,香港需要的是做好自己,而不是担心上海。”

对香港来说,密切和广东的合作,是一条出路。而毗邻香港,也始终是广东的优势,国际上的许多投资途经香港进入内地。因此,其申报的自贸区也最终定位为“粤港澳自由贸易区”,广东方面认为,这将使其获批的可能性大大增加。(李雪对本文亦有贡献)

什么是自贸区?

自贸区分为两种,一种是双边或多边的自贸区,指两个或两个以上国家或地区通过签署自贸协定(FT-Agreement),在WTO 最惠国待遇基础上,相互进一步开放市场,分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒,改善服务业市场准入条件,实现贸易和投资的自由化,从而形成促进商品、服务和资本、技术、人员等生产要素自由流动的“大区” (FT-Area)如北美自贸区、中日韩自贸区等。另一种是国内的自贸区,即自由贸易园区(FTZ),指一国的部分领土,在这部分领土内运入的任何货物就进口关税而言,被认为在关境以外,并免于实施惯常的海关监管制度。上海自贸区,便是自由贸易园区。

世界上有多少个自贸区?

目前,世界上约有1200个国内自由贸易区,已成为它所在的国家和地区发展自由贸易、推行贸易政策的重要工具。美国是世界上设立自由贸易区最多的国家,约260个,遍布美国的主要港口城市。从美国自由贸易区的发展看,自1950年美国国会通过《对外贸易区法》修正案,允许在区内进行制造加工活动,但是连续几年自由贸易区发展状况并不景气,直到1980年在美国自由贸易区协会(NAFTZ)的推动下,美国海关允许用美国的零部件和外国原材料装配成品,其增值部分免于征税,吸引了160多个新的加工项目,导致自由贸易区的数量以惊人的速度激增。

上海自贸区试点历程回顾

2009年11月

上海综合保税区成立,统一管理2005年12月启用的洋山保税港区、1990年6月全国第一个封关运作的外高桥保税区及2010年9月成立的浦东机场综合保税区。

2011年

上海向国家有关管理部门提交了在上海综合保税区设立自由贸易园区的申请。

11月

第11届世界自由贸易园区大会在上海浦东举行,展现了中国特殊监管区尤其是上海综合保税区的发展情况。

2013年1月1日

上海在《上海市推进国际贸易中心建设条例》中首次提出要在上海“探索建立符合国际惯例的自由贸易园区”。

2月28日

上海颁布了《临港“双特”30条实施政策》,旨在探索和实施不同于其他地区的特殊体制,以调动区域发展的积极性,增强区域发展的自主性。

3月底

国务院总理李克强在上海调研期间考察了外高桥保税区,并表示鼓励上海在现有综合保税区基础上,研究建立一个自由贸易试验区。

4月18日

上海市商务委办公室主任邓福胜向媒体证实,上海正在配合国家有关部委制定《上海自由贸易园区建设总体方案》。

5月14日

上海自贸区项目获得国家层面立项。

5月下旬

浦东自由贸易区试点方案经由上海市政府讨论并肯定后,上报中央相关部门,进入会签阶段。

7月3日

国务院常务会议原则通过了《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。

上海自贸区的利好政策预期

利好一:拟开放人民币资本项目。

利好二:构建离岸金融中心。

利好三:或推15%企业所得税优惠。

利好四:贸易领域监管模式创新。上海自由贸易试验区将实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的创新监管服务新模式,这是与上海综合保税区的主要区别。

利好五:探索建立负面清单管理模式,一种准入前的国民待遇尝试。

席骁儒 本文来源:中国经济周刊 作者:郭芳 责任编辑:王晓易_NE0011
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