保障房到底保障了谁？

编者按：

正值两会期间，日益敏感的房价问题与保障房建设也是两会代表关注的焦点话题之一。

早在2007年，国务院便发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，保障性住房建设被提到了前所未有的高度，2010年，国家又提出“十二五”期间，五年建设3600万套保障房的计划。

可如今，众多夹心层依然一边守望着看得见摸不着的保障房，一边离商品房越来越远。

保障房有没有顺利推进，保障房到底保障了谁？

保障房建设资金缺口过大的问题如何解决？如何调动企业和社会资本参与保障房建设的积极性，保障房建设的历史欠账能否在大跃进式的建设当中得到解决，都将在很长时间里困扰着决策层、参与保障房建设的各界人士以及普通民众。

由此有人怀疑保障房建设很难完成任务，3年仅完成目标任务的2/5，5年建设3600万套保障房的目标只是大跃进。

但在各种矛盾和现实问题的面前，不少地方依然在积极地探路保障房融资，各地政府都在恶补保障房的欠账，积极地进行保障房建设的试点，国开行希望通过“住房保障银行”曲线回归政策性金融等努力，都在尝试着解决由于历史原因形成的保障房建设背负的沉重欠账。不少企业也在通过努力提高保障房建设的利润率，为其他企业提供可供借鉴的范本。

不管怎么说，保障房的推进正在尴尬地前行着，但愿在不远的将来，建立双轨制住房体系，“市场的归市场,保障的归保障”这一根本制度的建立并不是遥不可及的梦想。

特约记者 费丽婷 发自北京

在苦盼5年之后，北京的汪小姐等来的结果却是：收入超过了经济适用房对收入的要求，她出局了。早在2009年，她向北京市申请经济适用房。“早知如此，还不如一开始就想办法买商品房，可是眼看着这5年，北京市四环的均价已经从13000元/平方米，涨破4万元/平方米，涨了二三倍，现在更买不起了，说多了都是泪。”

自从2007年，国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》后，保障性住房建设被提到了前所未有的高度。几年间，廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房等各种类型的保障房在轰轰烈烈地兴建中。

然而由于历史欠账太多，依然有很多“汪小姐”，一边守望着看得见摸不着的保障房，一边离商品房越来越远。有众多与汪小姐有类似经历的夹心层感叹：“现在连做房奴的资格都没有了。”

不同名目的保障房最终效果如何？保障房究竟保障了谁？计划建设的数量是否按时按量完成？带着这些问题，本文试图对保障房的发展进行一个梳理。

房改旧账成为核心矛盾

1998年，经济适用房横空出世。那时正值房改的关键时期，国家制定了房地产市场要以商品房和保障性住房两条腿走路的政策。在接受时代周报记者采访时，中国房地产研究会副会长顾云昌回忆：“刚刚启动住房制度改革政策初时，国家明确提出供应体系应该对不同收入家庭采取不同的住房供应政策，低收入家庭是廉租房，中低收入家庭是经济适用住房，中等以上收入家庭是商品房，这样的定位在当时是合适的。”

但事实上，从2000年开始，保障房建设几乎形同虚设。全国各地因片面追求市场化而忽视了保障性住房的建设，导致保障房的历史欠账太多。

根据中信建投一份研究报告显示，在房改启动后，除了1998年与1999年经适房投资占住宅投资总额的比重呈上升趋势外，从2000-2010年，这一比重一路下挫，2010年更是下跌至3%的低位。

“这些原本排队购买保障房的夹心层，突然被通知排到市场方的队伍去时，最终的结果就是更加买不起房。”顾云昌认为，如今这个夹心层已经越来越厚，这笔房改的旧账已经成为当前中国住房问题的核心矛盾。

直到2007年，国家才将保障房建设再次提上议事日程。公租房、廉租房、经济适用房以及各种衍生政策开始在各地受到重视。

其中一个类型是限价房。限价房并不是严格意义上的“保障房”，它属于商品房，供应对象为中低收入家庭。按照“以房价定地价”的思路，在土地挂牌出让时就已被限定房屋价格、建设标准和销售对象。2006年，广州推出限价房后，一度受到市场追捧。但到了2008年金融危机时，普通商品房的价格持续走低，导致限价房出现“空售”现象。广州不得不暂停推出限价房，直到2010年，中央政府决心打压高房价，广州市政府才再次把曾经的限价房搬出来。

从经济适用房到限价房，都经历了曲折的尝试过程。政策层面，中央和地方政府也在不断调整，试图寻求妥当的改善方案。2013年下半年有消息传出，住房和城乡建设部已经开始考虑将“公租房并轨”作为调整现有住房供应体系的突破口，逐步削减销售型经济适用房供应量，并最终停止供应经济适用住房。这一思路目前尚在考虑和研究之中，已有地方政府开始试点。河南郑州已经开始进行原有经济适用房、廉租房、公共租赁住房“三房合一”的“大并轨”试点，经济适用房不再销售，统一向应保群体出租。山东省烟台市也准备进行“大并轨”试点。

此外，近几年各地有不少新的实践。如上海市和湖北黄石市建设共有产权商品住房，深圳市采取市场化运作方式筹集和建设安居住房，北京市发展自住型商品房等。

随着2013年“京七条”出台，“自住型商品房（以下简称“自住房”）”引起了广泛关注。北京市副市长陈刚在北京市十四届人大二次会议上指出，自住房就是共有产权性质的住房。今年将在去年2万套的基础上，再推出5万套自住房。2013年9月以来，北京共成交住宅用地42宗，31宗为含自住房的住宅用地，总规划建筑面积达到 625.5万平方米，占总成交建面的80%，其中自住房用地部分占比超过一半。

有业内人士质疑自住房占比过高，有“大跃进”嫌疑。住建部政策研究中心原副主任王珏林在接受时代周报记者采访时称，5万套自住房，实际相当于占用了经济适用房的指标。自住房跟之前的限价房区别不大，只是换一个名称，数量上此消彼长，对整体影响不大。

在业界看来，自住房带有浓重的保障性住房色彩。购买后原则上5年内不得转让；5年后转让的，按照届时同地段商品住房价格和该自住房购买时价格差价的30%缴纳土地收益等价款。恒大御景湾作为北京首个自住房项目，自2013年11月30日开始，经过15天的申请，已有15万人成功提交申购信息，粗略推算摇号中签率为1:75。

全联房地产商会执行会长、华远地产董事长任志强此前公开表示了对自住房的担心：自住房表面上会降低市场房价，但是在后期的交易中，政府同时收取30%的土地收益，这将把价格压力转嫁到二手房市场。届时，二手房交易价格或将以30%的增幅上涨。

保障房的建设对房价的影响，也是多年来业内普遍争议的问题。在保障房建设的几年内，商品房房价一涨再涨，有些人把房价升高归咎为保障房的大规模建设。对此，几位专家不约而同地持否定态度。

王珏林认为，自住房也好，其他类型的保障房也好，数量并不足以对商品房房价造成太大影响。保障房和商品房房价的关系，取决于土地供应情况。如果自住房占商品房土地的指标，房价就受影响；如果不占土地指标，各分蛋糕，就不受影响。房价压不下来也不是因为保障房的增加造成的。

“保障房和商品房是分开的。政府管保障房，商品房的价格是由市场决定的。二者完全没有关系。”顾云昌说。

保障房保障了谁？

北京东城区的张先生三年前申请了经济适用房，迟迟摇不到号，“当时说3年连续没摇上就给，真以为3年能给呢。那时我还在上学，现在都结婚了。”如今他对经适房很失望，觉得涉及到摇号的事情都只是“看上去很美”。

保障房的分配一直是政策施行过程中一个棘手的问题。真正需要保障房的人是否申请到了房？申请到了保障房的又都是些什么人？

对此，亚太城市研究会房地产分会会长陈宝存持较为极端的负面看法：“保障房分配是不可能解决分配公平的问题的。目前，保障房的种类繁多，过于复杂。实际到有需要人群手里的指标很少。现在提到最多的是棚户区的改造，但这部分实质上是棚户区居民的安置房，而经济适用房又成为很多国企或者事业单位的福利分房。任何产权性质的保障房都不能真正解决中低收入家庭的住房问题，至于机制的完善基本上是不能实现的。既然如此，不如取消。”

与之相反，王珏林从总体上肯定了保障房的成效，“保障房建设的预期是每年都保证一定的量来改善一部分家庭，而不是预期买不起商品房的这些人每人给你一套。反正是建比不建强，多比少强，总体解决的大部分还是住房困难的人群。”

针对个别人“开着宝马去摇号”的现象，顾云昌在接受时代周报记者采访时表示，这是管理不到位的问题，不能因为有不符合条件的人买了，就说经济适用房政策本身不好。“政策不监管、不落实是没有用的，要看政府有没有精力来管，加强监督。不是过去发的文件不对，而是没执行，现在落实下来就解决问题了。在确保分配公平方面，政府也越来越严格。只要监管到位了，保障房钻空子的问题也能解决。”

挖坑不建并非普遍现象

在“十二五”（2011-2015）规划中，党中央国务院确定了开工建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套（户）的目标任务。但从完成情况来看，自2011年以来，全国累计建成各类保障性安居工程1500万套。这引起了亚太房地产研究院院长谢逸枫对保障房建设进度的质疑：“目前保障房完成任务离‘十二五’只差两年，但真正建成的还不到2/5。”业内也有不少怀疑声音，认为“五年3600万套”的目标是大跃进，无法完成。

顾云昌则对此持有不同意见：“十二五”规划中“3600万套”的目标，指的是开工建设的数量。目前已开工的是2400万套，3/5的时间完成了2/3的任务。他相信，还有两年时间，每年600万套，到2015年“十二五”结束的时候，3600万套开工是没问题的。但由于建设需要一个周期，如果全部建成，恐怕还要再过一两年。

从全国来看，保障房建设规模已经处于缩量通道。2013年的任务是新开工600万套。此前2011年是开工1000万套，2012年700万套。这是否意味着经过前几年的高速发展，保障房的步伐开始放缓？

住建部政策研究中心原主任、中国城乡建设经济研究所所长陈淮对时代周报记者解释，实物型保障房是为少数人建的，是救助性质的保障，不是大多数人将来都住保障房。大规模建保障房是阶段性任务，以后还会建，但那是常态性的。此外，今年也会重点抓保障房的竣工和入住。

此前，有媒体报道称，2011年开工的1000万套保障房中约1/3属“挖坑待建”情况，一季度仅完成10.8%，三系度开工速度猛增。部分省份曝出将员工宿舍计入保障房开工数量。因此，保障房开工数是否存在水分，质疑声音一直存在。

为此，住建部有关官员辟谣称，开工建设1000万套保障性住房的开工标准是，规划设计的永久性建筑工程已进入地基基础的结构施工。对于仅是搭建施工现场围护设施，或仅是开挖基坑的，不计入已开工套数。否认了“1/3开工保障房只是挖坑”这一说法。

业内人士分析，造成一小部分保障房项目“挖坑不建”的一个重要外部因素是，目前对地方政府保障房建设所制订的考核指标中强调的就是“开工率”。

对此，陈淮回应称，把挖坑不建说成是普遍现象肯定是夸大其词，各地都要按月报进度的。

顾云昌认为，针对挖坑不建的现象，如果中央下决心监管，督促开工项目顺利完成，问题是不大的。

政策性金融解决融资难

财政部在2007年发布的《廉租住房保障资金管理办法》早已规定，从2008年1月1日起，地方各级财政部门要从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。

然而，在实际运行过程中，全国用于廉租住房保障的投入依然太少。2010年，全国地方土地出让收入高达2.9万亿元，再创历史新高，但其中仅有463亿元用于廉租住房保障支出，占比不足1.6%。

未来五年，中国政府计划建设3600万套保障房，如以2011年开工的1000万套保障房来计算，需要建设资金1.3万亿元，资金缺口8062亿元。资金筹措成为一大难题。地方的巨额土地收入如不能及时输血保障房，保障房的建设情况令人生忧。

然而，住建部2011年的一项调查显示，高达七成比例的大型房企对保障房项目“敬而远之”。

对房企来说，保障房的利润微薄自然是最主要的原因。同策咨询研究中心总监张宏伟告诉时代周报，2013年房地产标杆企业的净利润率在13%左右，其他企业可能在10%，而保障房项目的利润率仅3%-5%。在保障房建设过程中，资金的筹措始终是一大难题。一些保障房项目的投资回报期太长，也导致了企业参与的积极性不高。

陈淮表示：“保障房本来就不是盈利性产品，而是公共产品，是政府责任。以利润最大化为目标是市场经济下企业的合理行为，指责批评企业是没有道理的，如同企业没责任发低保一样。政府收了税就该提供充分的公共产品供给，如果政府公共资源不充分，就该按市场原则向企业购买或同企业交易，如发地方债、贴租、回购等。”

据《财新•新世纪》周刊今年2月的报道，住建部已在积极研究成立“住房保障银行”这一政策性金融机构，支持保障房建设。作为支持保障房建设的主力银行，国开行2012年年报显示，在保障性安居工程贷款领域，超过60%的投放来自国开行，该行当年新增保障性安居工程贷款1166亿元。报道援引知情人士透露的消息，“在制度缺失、回归政策性金融前景不明确的现实下，国开行希望通过‘住房保障银行’曲线回归政策性金融。”

“资金筹措方面，中央补贴了一部分，更多是靠地方政府的筹措。”顾云昌指出，保障房的开发商获得的利润肯定不如商品房多，所以政府也在想方设法提供扶持政策吸引社会资金。“例如北京市政府用配建的政策来吸引企业参与。商品房开发过程中，拿地的时候有个条件，你必须配建多少保障房，如果不配建的话就拿不到土地。”

其他筹资方式也在探索中。2009年开始，上海、天津等地先后成为房地产投资信托基金（REITs）试点城市。REITs是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，将投资综合收益按比例分配给投资者的信托基金。业内人士认为，保障房REITs是对目前保障房建设资金难题的一种有益尝试。