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“特赦贪官”可不可行?

2015-04-27 11:33:19 来源: 新民周刊(上海) 0人参与

“赦免贪腐官员从本质上是一种交易,而不是单纯一方获益的行为,这一交易中,国家和人民的筹码是既往不咎,贪腐官员的对价是配合改革并积极参与发展以及国家未来的权力运行阳光化,不敢贪、有贪必究。”蔡正华强调。

“特赦”一词近期因“老王的一声长叹”又火了起来,消息称,此前曾多次表示反腐不能搞特赦、搞宽容,否则整个社会就会震荡、会大乱,甚至有崩溃可能的中纪委书记王岐山,近期面对一些官员提问是否有可能对主动自首的腐败官员酌情特赦时,却只是长叹了一口气,并表示“还不到时候”。

2014年被认为是中国反腐败“质性变革年”,周永康、徐才厚、令计划、苏荣四只“大老虎”被查处。2015年,中国政府又将“猎狐行动”升级为“天网行动”,全球抓捕出逃境外的贪官。

“打虎”、“猎狐”,持续不断的反腐亮剑令民众的反腐信心大幅提升,中国社科院的问卷调查结果显示,2012年民众对反腐的信心度不足60%,而近两年老百姓对反腐信心大幅提升,去年已有八成以上民众表示对反腐有信心。

就在这个当口,“特赦贪官”这个命题突然再次闯进民众视线,而且还引出了“老王的一声长叹”。

这释放出怎样的信号?特赦贪官可行与否?老王的一声长叹有何含义?

争议从未间断

“赦免贪腐官员这个命题其实并不新鲜,仅上世纪90年代至今就已经形成过三次较为有影响的讨论。”长期研究反腐问题的北京大成(上海)律师事务所刑辩律师蔡正华接受本刊采访时说。

在蔡正华的印象中,关于特赦官员较大影响力的讨论,第一次是上世纪末本世纪初,由湖南地方体制内智库启动了一项名为“新世纪中国惩治与预防腐败对策研究”的课题研究,并提出了要搞一次“反腐特别行动”,设立一个全国性的“退赃账号”——让所有主动交出赃款的腐败分子能得到“赦免”,以消除长期积累下来的腐败存量。然而,当时的研究缺乏足够的高度,对一些具体的措施创新存在明显的局限,现任中国纪检监察学院副院长的李永忠当时被湖南地方邀请担任这个课题的顾问,他回忆,当年有90%的人表示反对。

第二次集中讨论缘于社会各个层面对官员财产公示制度的重视,大家发现官员财产公示制度始终难以完全确立和得到执行,在诸多的困扰因素中,有学者将最关键的因素聚焦在了官员群体的自发抵制上。于是以中国人民大学法学院何家弘教授和《炎黄春秋》杂志总编辑吴思为代表的学者们再次提出赦免贪腐官员的命题。

《新民周刊》注意到,在支持“特赦贪官”的阵营,何家弘教授是非常具有代表性的一位,就在近期,何家弘还发表了一篇题为《以赦免贪官换官财公示》的文章。何家弘认为“中国腐败面积大,问题官员多,按照目前的查处进度,中国彻底清除腐败存量或严惩所有贪官的说法是不可能实现的。因此,只能通过赦免从而有效建立官财公示制度以此遏制腐败。”

何家弘在文中说:反腐败的主要任务不在于反昨天的腐败,而在于反今天和明天的腐败。具体来说,这包括两个方面:其一是对官员权力的监控,如建立官员决策过程公开制度;其二是对官员财产的监控,如建立官员财产公开申报制度。在当下中国,后者具有更为现实的意义。

另一位主张“特赦”的代表人物吴思建议建立政改特区,以先行先试的方式积累赦免的经历和社会认同度。

蔡正华注意到,虽然何家弘与吴思给出的赦免思路和具体的落地措施存在差异,但两人一致认为社会发展过程中的腐败存量,导致了唯采取部分赦免贪腐官员的方式才可能最终推进包括官员财产公示等制度在内的政改。

“第三次集中讨论出现在党的十八大后,随着中纪委连刷纪录的反腐成绩单,反腐败工作也得以不断深入,而如何建立长效的反腐机制自然也就成为理论界讨论的重点。”蔡正华点评。

在此背景下,北京航空航天大学教授任建明和中国纪检监察学院副院长李永忠等制度反腐专家们,又一次提议考虑部分赦免贪腐官员,化改革的阻力为动力。

“由于这一命题在理论层面的讨论相对已经深入,所以此次集中讨论并未能在理论和具体措施等层面取得新的进展。”蔡正华介绍,处于反腐深入期的此次集中讨论,还遇到了前所未有的部分官员和体制内学者的公开质疑。

为何有人支持赦免

从1999年起,赦免贪腐官员的话题屡被提及,并有三次较大规模的集中讨论,却始终未能形成共识,“要么是学者的一厢情愿,并未获得体制的回应;要么是被视为异物,被以政治正确为外衣的人们棒杀。”蔡正华说。

反对论者的理由主要有:一,腐败存量及其影响并没有学者所估计的那样严重,腐败形势虽然严峻,但是还没有达到可以阻碍改革的程度;二,“赦免贪腐官员原罪”违背了我国《宪法》的基本法律精神和原则,如果贪腐官员都能“被赦免”,那么法律的尊严将不复存在,造成社会混乱;三,“赦免贪腐官员”会引起民愤,尤其是大部分贪腐官员是党员,那么会出现执政党自己赦免自己的情况,老百姓不会答应;四,从历史上看,赦免政策的效果远远低于预期。1989年最高法院和最高检察院发布的《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通知》,虽然规定对期限内自首坦白的腐败分子“一律从宽处理”,但是随后而来的却是腐败高发。

“但是现在王岐山的一句‘还不到时候’却令人充满遐想。”蔡正华认为,大规模的深入反腐持续时间还不长,可能离民众期待的结果尚有距离,故而“还不到时候”,但是这已经明显区别于将赦免论一棍打死,而且实行赦免还不是时候,不等于说理论界和舆论界对此进行讨论和研究还为时尚早。“争议较大的制度建设,更应当经过较长时期的社会讨论和制度铺垫。”

在蔡正华看来,老王的这一声叹息和其后引发的社会关注释放出了一种信号——虽然赦免贪腐官员饱受争议,但这个命题正逐步得到高层的重视,进行思考的人也越来越多。

本刊注意到,关于官员腐败存量的问题,蔡正华与何家弘的观点相似,他甚至认为“巨大的官员腐败存量”也许正是引发高层不得不思考部分赦免的关键因素。

蔡正华坚持认为,无论是百姓的感官,还是科学的数据都表明,腐败存量之大已经不是一抓了之可以解决的了。

“根据法律的规定,一旦贪腐,永无洗白机会,而新的贪腐官员却无时无刻不在继续产生,因此当下的贪腐存量比学者们的估算必然要大得多。如果考虑到贪腐不仅仅涉及官员,还涉及到行贿者等利害相关者群体,则牵涉到的社会精英群体数量必然是一个惊人的数字。”蔡正华补充。

因此他的担心是,改革不断深入的当下,那么多官员不愿意再“摸石头”,甚至连“过河”的心思都没有,因为他们考虑最多的是自己的人身财产安全。“不排除一些官员会认为,反正有了贪腐行为后在法律上没有了出路,现在最大的目标就只能是不要案发被处理,而实现这一目标最好的办法,在他们看来很可能就是少做事不发声,而这与当下改革对执政官员们勇气与智慧的要求是明显不相符的。”

赦免贪腐官员因此被认为不仅仅只是影响反腐一个领域的事情,成了牵一发而动全身的命门。

“是将所有贪腐官员全部拿下,并因此让社会付出社会经济发展停滞甚至倒退的成本,还是尘封过去展望未来,体系化考虑赦免贪腐官员问题,答案其实是不言自明的。”蔡正华提示,“如果放弃政治上的洁癖心理,我们会发现,我国数十年的高速增长的经济发展没有适时推进政改,贪腐官员形成也是一个动态的过程,它受到一个社会分配是否公平、选人用人等制度是否透明等综合因素的影响。由此,我们不能说当下所有的贪腐官员都是制度性腐败,但是却不得不承认,有相当一部分贪腐官员的贪腐形成是内外因共同作用的结果。因此考虑部分赦免贪腐官员,本身就是承认制度缺陷、甘愿付出发展成本的体现,需要的当然是超越改革的勇气和气度。”

反对者认为赦免有违法律精神和原则,对此,蔡正华并不否认,但他认为要正视现实,“不但当前并未独立的司法系统难以担负此重任,实际上在反腐的过程中,也多少在实践着部分赦免。曾参与韩桂芝案的李永忠就透露,该案涉及六个省部级干部,三十多个局级干部,几百个县处级干部,根本不可能全部处理,最终很多涉及数额上百万的官员退了钱之后就没有被追究责任。而闻名国内的国贸城案、远华案的处理也大都如此。”

“巨大的腐败存量加上腐败潜伏期的客观存在,导致反腐中选择性执法成为必然。我们需要思考的不是赦免制度究竟有多违背民意,而是选择性执法与赦免之间谁更伤害群众的情感?没被查的都显得清廉,一查都是大老虎,这导致是否被处理已经不足以成为民众评价官员是否贪腐的标准。”在蔡正华看来,选择性执法必然延续威权反腐的旧路,而与财产公示配套的赦免制度却能够摸清情况,为未来的制度反腐奠定基础。

赦免“还不到时候”

那么,我们需要什么样的赦免制度?严格意义上,赦免贪腐官员与我国宪法规定的特赦制度并不是一回事,后者是指我国宪法第67条和第80条所规定、由全国人民代表大会常务委员会决定,由国家主席发布特赦令所组成的特赦制度,法理上是指国家元首或者国家最高权力机关对已被司法宣告为有罪的特定犯罪人,免除其全部或者部分刑罚的制度。

而学者们讨论的赦免贪腐官员,也并非是赦免那些已经被司法确定为有罪的贪腐官员,而主要是针对那些尚未被司法追究的贪腐官员,通过宣告既往不咎来对其进行特定豁免。因此,我国现有的赦免制度是无法做到赦免贪腐官员的,建构有效的赦免制度体系,就成为支持论者们眼下的首要任务。

蔡正华解释,赦免贪腐官员本身不是目的,而只是实现社会更好发展的手段之一,他注意到,之所以那么多人反对赦免贪腐官员,很大程度上并非是反对赦免本身,主要还是害怕配套制度不完善后被某些贪腐官员钻了空子,导致赦免制度演变为自己赦免自己的闹剧,因此考虑建构何种赦免制度时,就必须明确赦免贪腐官员政策的根本内涵。

他提及了两个“特赦”案例,第一个例子来自西班牙——在佛朗哥时代,西班牙民族主义者杀掉了数十万同胞。1975年佛朗哥去世,官方主导的转型开始,政治、经济和军队领域内的精英们达成了共识,他们一致主张既往不咎,不再追查独裁时期违反人权的责任者。之后西班牙人逐渐普遍地认同了集体忘却,实行一种公共大赦的集体性实践。英国考文垂大学宽恕与和解研究中心主任安德鲁·瑞格比研究后认为,西班牙的精英和民众们之所以这样做,主要原因是希望西班牙在没有障碍和威胁的情况下,转变成欧洲共同市场内的多元民主国家。

“赦免贪腐官员从本质上是一种交易,而不是单纯一方获益的行为,这一交易中,国家和人民的筹码是既往不咎,贪腐官员的对价是配合改革并积极参与发展以及国家未来的权力运行阳光化,不敢贪、有贪必究。”蔡正华强调。

果真如蔡正华那样的理解,将赦免贪官看做是一种交易,又如何避免这个交易的过程中出现我们所不愿看到的单纯一方尤其是贪官一方获益的情况呢?

他开出的药方是——首先要促进政治权力运行法治化和规范化,政治权力运行本身缺乏稳定性,会使得贪腐官员认为所谓的赦免只是一时的政策而不能得到持久的贯彻,甚至只是引蛇出洞,因而对赦免并不欢迎;其次,必须着重防止赦免的政策红利仅服务于解放贪腐官员,而不能反馈到社会发展和进步上来,其中最关键的就是必须体系性考虑赦免的制度设计和具体的措施。

目前,学界讨论的赦免具体操作方式大致有三:一,急剧推行法,即在顶层设计的基础上,通过立法机关对腐败官员进行有条件地大面积赦免,如规定一次性申报财产,若赦免期限之后再出现腐败行为则必须严加惩办;二,渐进推行法,如采用“新人新办法、老人老办法”的策略来减少阻力,或设立政改特区,局部推行之;三,以廉政账户收缴赃款并用于民生事业,或允许贪腐官员将赃款以社会公益的方式交出,以换取民众对赦免的支持。

这三种方式,蔡正华较为支持第一种,理由是理应全国一盘棋,防止出现地区差异化所带来的不公平和官员变相地区流动追逐赦免等并发问题。而且赦免本身体现的是一种社会决断,需要体现社会的团结一心,不能人为分割区域和群体。

“当然,赦免的对象可以研究后确定,但是必须相同条件同等赦免,避免类似选择性执法带来的对民众的更深层次伤害。”他补充。

不过,尽管学界很积极地讨论并设计了各种路径,赦免贪官面临的最大阻力恐怕还是来自民意的反对。

蔡正华认为这不应当成为放弃赦免机会的理由,除了赦免贪腐官员给社会带来的和解机遇对于国家和民族发展非常重要外,他认为还有两方面的考虑:一方面,民众对腐败的容忍度并非如反对赦免的人所认为的那样低,赦免实施后民众的确有损失,但这种损失是心理损失,会觉得放过贪腐官员不解气。而且民众又是现实主义的,干实事的官员涉贪腐被查处时,社会上就会有很多人觉得惋惜,因此如果让民众明白赦免在给他们带来心理损失的同时,却可以带来巨大的现实利益,那么他们就不一定会真的以行动反对赦免。

另一方面,赦免作为一种制度或政策,它的决定和设计执行并非必须要有民众从头至尾的参与和认可。“考察西班牙的例子我们会发现,当时的西班牙还处在一个欠发达的市民社会,这与我国当前情况极端类似,而西班牙的公共赦免中根本就没有出现自治社团和自愿组织反对政府的大赦和遗忘政策。而香港的例子中,虽然港督特赦令颁布之初确实有民众反对,有些警察也得寸进尺,要求将廉署并入警务系统。香港政府的做法是立即通过《警察条例》修正案,规定任何警员,如果拒绝执行命令,将被立即开除且不得上诉。对警察们来说,再闹下去收益已减,风险却大增,于是偃旗息鼓;而当初反对特赦的民众发现该措施确实有效后也不再发声。”

选择特赦,在蔡正华看来,不能说是最好的路径,只是一条最可行的路径。

当然,赦免的最终实施需要社会土壤的支撑,特别是政治体制改革,尤其是权力运行机制和人事任免制度的改革的配套落实,才可能避免上世纪80年代末出现的“越宽越贪”的怪圈。

因此种种,特赦现在确如老王长叹的那样,“还不到时候”。

链接:香港警员特赦事件

1974年2月,香港廉政公署成立,到1977年9月,廉政公署对尖沙咀警署出击,逮捕了200多人,其中高级警务人员20多人,引起警务人员的强烈不满,许多人惶惶不可终日。数千警察上街游行,冲击廉署总部。为了挽救濒临流产的制度,港督麦理浩于1977年11月5日深夜发表紧急特赦令,宣布除非涉及非常严重的罪行或已经展开调查的案件,对警员1977年1月1日前所犯贪污罪行不予追究。这一特赦令为一个新制度的生存换取了空间。

(本文来源:新民周刊 作者:杨江)袁晓彬 责任编辑:NN141
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